在纪录片《穹顶之下》中柴静试图直截了当地回答一个问题：治理雾霾，到底该怎么办？柴静把矛头指向两个方面：尾气和煤炭，她也拿两个地方做标本：洛杉矶和英国——前者曾发生光化学污染，而后者的“伦敦雾”闻名世界。关于洛杉矶，它“摊大饼”的城市规划堪称失败，1970 年以来私家车数量增长了3倍——但洛杉矶的尾气排放却削减了75%。这里要求每辆柴油车安装 DPF 颗粒过滤器，否则罚款 1000 美金，DPF 过滤器能过滤排放物中 99% 的颗粒物。由此得出的结论是：严格执法能管住 90% 的人。

美国：与雾霾斗争的五十年！

柴静在片子中提到了美国历史上著名的洛杉矶光化学烟雾污染事件

当时甚至有些人把污染的洛杉矶空气装进罐子出售，当然这是个恶作剧，但这些罐子一直在警示者美国人民空气污染的危害。

现在在洛杉矶博物馆中收藏的洛杉矶雾霾的罐头

曾经，烟尘，是繁华富庶的象征。曾经，雾霾，是大城市的标记美国，这个工业强国自然也经历过这个。一位美国作家这样描述了1861年西弗吉尼亚的钢铁城威灵（Wheeling）的生活：“这个城市最特别的是烟。它们阴沉沉地从钢铁厂高大的烟囱中涌出来，在泥泞的街道上黑黑的、油腻地沉淀下来……给房屋的正面、枯萎的白杨树和路人的脸上披上了一层油烟的外套。烟尘，无处不在！……从后窗望去，我能看到……人类生命缓慢前行，……他们从出生到死亡都呼吸着那些有害于精神与肉体的、充满着雾、油，以及黑烟的空气。”

这是洛杉矶：

这也是洛杉矶：

洛杉矶的雾霾，照片摄于2010年

洛杉矶的雾霾，照片摄于2011年

在美国，人们最开始用来解决环境问题的法律是侵权法，这种传统而古老的普通法中有一个概念，叫公共侵害（public nuisance），受害者通过此向对烟尘制造者提出索赔要求。但是这只是单个的解决方式，19世纪初，集中的通过政府行政力量进行的法律管制开始起步。这种管制首先是从地方政府开始的。

1815年左右，匹兹堡市制定了美国历史上第一部空气污染控制法令。1881，年，纽约市制定了《烟尘法令》（Smoke  Ordinance），禁止在城市内排放浓烟，并对燃烧高硫煤者处以10-100美元的罚款。1902年，圣路易斯市制定了烟尘法令，底特律市于1907年制定了烟尘法令。其他城市如芝加哥、布法罗、丹佛等城市也相继制定了烟尘法令。在各城市制定法律的同时，有的州也制定了烟尘法令，如马萨诸塞州。这些法令主要是一些大城市的立法，不是州也不是联邦。法条也很简单，内容并不丰富。法条最多的纽约的《烟尘法令》也不过28条。

1935年的匹兹堡，照片拍摄时是正午时分

联邦认识到他必须介入空气污染的治理，1955年《空气污染防治法》出台，美国有了第一部联邦空气污染规制立法。1963年美国国会颁布了《1963清洁空气法》，1967年颁布了《空气质量控制法》，1970年《清洁空气法》修正案的出台。依据该法案，联邦政府得以设立联邦环境保护总署这一独立的联邦政府部门，监管全国的空气质量、公共环境健康，并进行环境保护技术开发等方面的管理，环境保护署成为美国进行统一空气污染治理的最重要的联邦机构。1970年《清洁空气法》由此成为一个具有里程碑意义的立法，1970年12月31日签署该草案的美国总统理查德·尼克松总统认为《清洁空气法》是一个起点，他说，“我认为从1970年开始，我们进行了真正地行动，为美国的未来几代人谋求清洁的空气、干净的水和开放的空间”。[2]1990年，美国国会大幅修改《清洁空气法》，赋予EPA更广泛的权力。

《清洁空气法案》设立的制度有：

1.国家空气质量标准制度（National Ambient Air Quality Standards，NAAQS）。1970年《清空气法》修正案建立了国家空气质量标准制度，以创设一个覆盖联邦各州的空气质量标准框架。空气质量标准由联邦政府制定后，各州和地区依据“州政府独立实施原则”制定具体实施方案以实现联邦政府的标准。

2.州政府独立实施原则（State Implementation Plans，SIPs)。州政府独立实施原则是指各州政府根据国家空气质量标准，在其辖区内独立行使空气质量监管职责。各州政府在各自管辖范围内的“空气质量控制区”独立进行监管和实施。对每一种空气污染物质制定具体的州政府管理计划，并且每年都应当将新的计划呈报于联邦环境保护总署接受审查。

3.新源控制原则（New Source Performance Standards，NSPS)。新源控制原则是指在新建一项固定排放源企业或者对某项原有的固定排放源企业进行实质性的“改建”时，必须首先进行“新源排放分析”，并报环境监管机构备案，获取“预防重大危害”行政许可之后方可施工。确立这一原则的目的是确保新建项目能够切实达到国家空气质量标准的要求。

4.有害大气污染物国家排放标准（National Emissions Standards for Hazardous Air Pollutants，NESHAPs)）。至2009年2月美国联邦环保局已经据此发布了22项固定源排放标准[3]

除以上制度外，《清洁空气法》将对移动空气污染物质排放源的管理置于首位。

《清洁空气法》为加强移动空气污染物质排放源的管理，采取了分类管理的办法，设置了轻型汽车管理项目、重型汽车管理项目和非陆上交通使用发动机管理项目。联邦环境保护总署立足于从源头上防止超标排放车辆的生产，制定了认证制度、检测制度、减排配件应用制度等多项制度，以保证各类管理项目的落实。为了改善机动车使用燃料，减少污染，美国清洁空气法建立了氧化剂汽油项目。通过添加氧化剂促进燃料的充分燃烧，以减少一氧化碳的形成。该项目要求所有一氧化碳“未达标区”的地区只能销售氧化剂汽油，所有进入一氧化碳“未达标区”的机动车必须使用氧化剂汽油。美国《清洁空气法》针对酸雨管理项目采取了排放许可制度。此外，《清洁空气法》还规定了公民诉讼条款。公民诉讼的原告可以是公民、地方政府或非政府组织。也就是说，任何人均可对违反环保法律的行为提起诉讼，而不要求与诉讼标的有直接利害关系。

英国：毒雾围城 雾都重生

伦敦烟雾致死上万人

工业革命以来，伦敦就以“雾都”扬名。煤炭是支持工业革命的核心燃料，经济和技术飞速发展，伴随而来的是城市污染急剧加重。当时的大多数工厂都建在市内和近郊，居民家庭又大量烧煤取暖，煤烟排放量急剧增加。城市发电也主要靠煤，以煤为动力的蒸汽机车拉着一节节燃煤专列开进首都。

煤炭在燃烧时，会生成水、二氧化碳、一氧化碳、二氧化硫、二氧化氮等物质。这些物质排放到大气中后，会附着在飘尘上，凝聚在雾气中。在没有风的时节，烟尘与雾混合变成黄黑色，经常在城市上空笼罩多天不散，曾经客居伦敦的老舍先生描绘过这种“乌黑的、浑黄的、绛紫的，以致辛辣的、呛人的”伦敦雾。

在莫奈的笔下，伦敦的雾是红色的。19世纪末期，伦敦每年就已经有三分之一的时间是这样的“雾日”，冬日破晓呛人的黄雾成为伦敦的标志性景观。

积累的尘雾妨碍交通，弄脏衣服，熏黑房子，一位建筑师曾经报告说他在墙上见到过厚达4英寸的含硫污垢。高浓度的二氧化硫和烟雾颗粒还会危害居民健康，进入人的呼吸系统后会诱发支气管炎、肺炎、心脏病。伦敦居民的肺结核、咳嗽的发病人数比在世界上所有其他地方都多，整个伦敦城犹如一个令人窒息的毒气室一样。

风是驱散这些毒雾的唯一希望。但是1952年12月4日，一个移动缓慢的高气压滞留在伦敦上空，导致大气湿度增加、风力微弱，煤烟极难扩散，12月5日，伦敦即开始大雾围城。市中心空气中的烟雾量几乎增加了十倍，全城能见度下降到惊人的程度。

尽管市民们紧闭门窗，可是烟雾还是向室内扩散。英国伦敦著名的莎德勒威尔斯剧场正在上演歌剧《茶花女》，台上演员演的卖力，台下的观众却有些坐不住了，因为观众的视线越来越模糊，演出最终因为观众看不清舞台而被迫中止。不独剧院，电影院里的观众也看不到银幕。街上行人的衣服和皮肤上沾满了肮脏的微尘，公共汽车的挡风玻璃蒙上烟灰.只能开着雾灯艰难地爬行。公路和泰晤士河水路交通都几近瘫痪，警察不得不手持火把在街上执勤。患呼吸道疾病的人激增，而浓雾使救护车根本动弹不得。市内某些地区的能见度曾经降到零，人们连自己的脚都看不到。当时，伦敦的警察不得不使用喷着巨大火苗的燃气瓶，以便在烟雾中能看清别人，并被别人看到，伦敦的交通几乎瘫痪。

烟雾使数千伦敦人染上了支气管炎、气喘和其他影响肺部的疾病，从12月5日到8日这四天，已有四千至六千人死亡，多数是小孩和呼吸系统脆弱的人群。12月9日，烟雾被狂风驱散，此后两个月内，又有近八千人因为烟雾事件而死于呼吸系统疾病。

当时举办的一场牛展销会上，不适应伦敦污浊毒空气的350头牛也惨遭劫难。先是一头牛当场死亡，14头奄奄待毙，另有38头严重中毒。此时，伦敦雾中二氧化硫含量增加了七倍，毒雾围城上升成为一桩社会事件，即“1952年伦敦大雾事件”。

政府主导强力控污

起初人们对大雾的认识是：环境灾害是工业发展必须接受的副产品。英国人一度还认为“煤火和高烟囱已经成为英国的独特制度”，以此为自豪。企业老板以成本上升和利润下降，将使政府收入减少为由抵制政府的环境治理政策，信奉亚当·斯密自由市场经济的英国政府不愿触动企业届的利益。

法国旅行家笛福曾经对新兴的英国炼铁业中心谢菲尔德有过这样的描写：“谢菲尔德是我见到的最脏、最多烟的城市之一。由于小铁匠铺没有高高的烟囱，加上城市又有许多山坡，这样冒出的烟就直接升到街道上。

但是1952年冬天的这场悲剧终于使英国人下决心与伦敦雾开战。

1956年，英国政府颁布了世界上第一部现代意义上的空气污染防治法——“清洁空气法案”，大规模改造城市居民的传统炉灶，逐步实现居民生活天然气化，减少煤炭用量，冬季采取集中供暖；在城市里设立无烟区，区内禁止使用可以产生烟雾的燃料。发电厂和重工业作为排烟大户被强制搬迁到郊区。

1968年又追加了一份“清洁空气法案”，要求工业企业必须加髙烟囱，将烟雾排放到更高的空域，从而更好地疏散大气污染物。

1974年出台“空气污染控制法案”，规定工业燃料里的含硫上限等硬性标准。在这些刚性政策面前，烧煤产生的烟尘和二氧化硫排放减少放缓，空气污染明显好转。到1975年，伦敦的“雾日”已经减少到了每年只有15天，1980 年降到5天，伦敦此时已经可以丢掉“雾都”的绰号了。

伦敦战雾并没有到此为至。八十年代以后，汽车走进家庭，数量激增。汽车尾气取代煤烟成为英国大气的主要污染源。汽车属气中的铅吸入人体后就再也无法排出，会严重影响人类后代的智力。铅问题遭到英国民众的强烈抗议，一张小女孩戴着防毒面具拿着抗议标语到英首相的唐宁街十号抗议的图片广为流传。

随后英国开始推行无铅汽油，但是到80年代末、90年代初，人们发现汽车排放的其它污染物如氮氧化物、一氧化碳、不稳定有机化合物等也极为有害，它们被阳光中的紫外线照射后，会发生复杂的光化学反应，产生以臭氧为主的多种二次污染物，形成“光化学烟雾”。

英国人此时已经对抗雾形成社会共识。从1993年1月开始，英国强制所有在国境内出售的新车都必须加装催化器以减少氮氧化物污染的排放。1995年，英国通过了《环境法》，要求制定一个治理污染的全国战略，设立了必须在2005年前实现的战雾目标，要求工业部门、交通管理部门和地方政府同心协力，减少一氧化碳等八种常见污染物的排放量。

终极解决之道

英国政府半个世纪的战雾记证明，污染并非获得财富的必然副产品。严苛的环境政策出台后，英国经济并没有恶化，政府收入也没有减少，环境却越来越好了。

2000年以后，伦敦也开始关注空气中的PM2.5问题，现任伦敦市市长鲍里斯·约翰逊认为伦敦空气污染80%的肇因来自于车辆的尾气排放，因此于2003年推出交通拥堵费，限制私家车进入市区，即使是美国大使馆的车队也照收不误。鲍里斯计划到2023年把伦敦私车流量减少9%，与此同时，伦敦优先发展公共交通网络，鼓励市民选择地铁或公交系统出行，鲍里斯市长本人则坚持每天骑自行车上下班。

伦敦市政府还搞出了很多抗污的新花样。如在伦敦市内污染最严重的玛丽勒博路与上泰晤士街上投放一种由醋酸镁和醋酸钙构成的灰尘粘合剂，原理类似于胶水，可以有效吸附空气中的微尘，实践证明，吸附剂能减少空气污染14%之高。

政府在治理空气方面也毫不避讳，各种空气监测信息均向外开放，英国公民可援引《自由信息法》，向政府环保机构索取相关数据，不得被拒绝，全民监督。政府治理稍有疏失，主流媒体也不会替政府粉饰遮掩而是大力抨击。

对于传统的排污源——工业企业，伦敦的办法是不能再让企业像以前那样一排了之，把治理污染的事件甩给全社会，而是让企业自身承担起排污造成的社会成本，如此以来，昂贵的成本压力使得企业不得不千方百计地减少排污，反而研制出了不少环保新技术。

今日伦敦已成为一座“绿色花园城市”，城区三分之一面积都被花园、公共绿地和森林覆盖，拥有100个社区花园、14个城市农场、80公里长的运河和50多个长满各种花草的自然保护区。

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